政府白纸黑字所作的“会议纪要”，是否有行政处理决定的效力?作出“会议纪要”的行为是否属具体的行政行为?江西祥丰置业有限公司(简称祥丰公司)认为参与制定“会议纪要”的各个部门将对自己的权益侵害，遂一纸诉状将宁都县人民政府告上了法院，谁知法院最终却驳回了他的起诉。而关于会议纪要的可诉性问题，在法学界一直存有争议。从各地针对和涉及会议纪要的行政诉讼案件数量大增，如何防止违法会议纪要的出现，在当前则显得颇为重要。　　

　　开发商状告县政府“会议纪要”侵权

　　2005年9月，经宁都县政府批准，祥丰公司取得地处宁都县城梅江路×号国有土地的使用权。

　　此后，祥丰公司按照建设部门规划许可进行建设：一层建农贸市场，二至七层为商业用房和商品房。该工程于2007年11月竣工并验收合格。

　　2007年，房地产市场行情节节攀升。开发商决定将原先规划的“开放式”农贸市场变成“封闭式”，并准备分割产权，出售给业主。于是，开发商找来了施工队砌墙，并在市场周围装上卷闸门。

　　但开发商的这一行为，遭到当地政府的叫停。之后，关于“农贸市场产权分解”这一问题，开发商和政府产生了争议。

　　2009年1月2日，宁都县政府召集当地建设局、国土局、房产局等部门开会，与会各方达成一份“会议纪要”。

　　“会议纪要”的第二条第一款，对东门农贸市场扩建工程明确如下：一是开发商在市场周边安装的卷闸门须立即拆除;二是禁止开发商将市场分隔成众多的经营门店;三是不允许开发商将市场产权分解转让给各个经营户。国土局、房产局不得为其办理产权手续;四是在开发商履行政府条件与要求未到位之前，房产局要控制其商品房20%的销售量，不予办理房产交易的有关手续，待工程项目验收到位后再行办理。

　　祥丰公司负责人得知这一消息后认为，若要维护自己权益，势必要和每个部门都打一场官司，这样既耗时耗力，又浪费金钱，还不如走捷径，直接状告县政府，要求撤销该“会议纪要”的上述内容。

　　4月13日，祥丰公司一纸诉状，将宁都县政府起诉至赣州市中院。

　　在诉状中，该公司称，宁都县政府作出的“会议纪要”是具体行政行为，且属主要证据不足，适用法律法规错误，违反了依法行政的基本原则;同时该行为侵犯了公司的经营自主权，请求判决撤销“会议纪要”的第二条第一款。

　　法院驳回起诉称“会议纪要”不是具体行政行为

　　由赣州中院指定管辖，宁都县法院经审理认为：“会议纪要”是由宁都县政府召集建设局、国土局、房产局等部门共同研究形成的内部决定，且该“会议纪要”未直接送达祥丰公司，其本身也不具备任何一种类型的具体行政行为的形式要件，该“会议纪要”应当被看作是县政府在作出行政行为之前的准备行为，属内部行政行为，不对祥丰公司权利产生直接、实际影响。

　　根据有关规定：该“会议纪要”对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。如祥丰公司对“会议纪要”所涉及的相关问题持有异议，应向相关部门申请处理。

　　8月24日上午，宁都县人民法院对该例当事人不服县政府所作的“会议纪要”案作出裁定，因诉争的“会议纪要”不是具体行政行为，不属行政审判权限范围，驳回祥丰公司的起诉。

　　江西法报律师事务所律师肖文军认为，此案具有行政诉讼案件的典型特点，依据《行政诉讼法》规定：法院审理行政案件，只对具体行政行为的合法性进行审查。行政诉讼审查范围仅局限于两个方面：一是具体行政行为;二是具体行政行为是否合法，而对于行政主体的其他行政行为和具体行政行为的一般合理性问题，不予审理。

　　从本案来说，祥丰公司起诉要求审理的“会议纪要”，是用于记载、传达会议情况和议定事项的公文。该公文的发文对象，并不是直接针对祥丰公司，而是发给相关的行政主体。因此，该“会议纪要”不是对外的行政行为，也不属于我国行政诉讼法中的具体行政行为，“会议纪要”本身不会直接对原告的权利与义务产生有利害关系的影响。真正对祥丰公司的权利义务产生影响的，是行政主体在行政执法过程中的具体行政行为，这才是祥丰公司起诉要求审查的行政行为。

　　专家认为是否可诉应视具体内容而定

　　事实上，关于政府“会议纪要”的可诉性问题，长期以来意见不太统一。有的法院认为不可诉，也有的法院认为可诉。

　　据此前报道，2002年，江苏的吉德仁等4户道路交通运输经营户认为，盐城市政府“会议纪要”决定城市公交免交交通规费，侵犯其公平竞争权，因此向盐城市中院提起行政诉讼。法院受理后认为：从该“会议纪要”的内容上看，它对城市公交的营运范围进行了界定，并明确在界定的范围内继续免交交通规费，且该行为已实际导致城区交通局对公交公司管理行为的中止，所以该“会议纪要”是一种行政决定行为，是可诉的具体行政行为。

　　27日，北京大学法律系硕士、有着多年行政诉讼经验的北京市中盛律师事务所律师李伟在接受记者电话采访时称，行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为，具体行政行为具有可诉性，而抽象行政行为具有不可诉性。《行政诉讼法》规定，“具有普遍约束力的决定、命令”不属于行政诉讼受案范围，即不具可诉性。《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》对此进行了说明，“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

　　由此，法律意义上的“具有普遍约束力的决定、命令”(即抽象行政行为)须同时符合两个条件：一是该决定、命令针对不特定对象，如该决定、命令是针对特定对象，则不属于“具有普遍约束力的决定、命令”;二是该决定、命令能反复适用，否则亦不属于“具有普遍约束力的决定、命令”，也就是说某决定、命令如不同时具备上述两个条件，即具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。

　　省高院行政庭副庭长葛伟也持类似观点：政府的“会议纪要”是否具有可诉性，要看具体内容而定。如果“会议纪要”只是对处理问题提出一些原则性、意向性的指导意见和方法，不具有法律上的强制执行力，对当事人权利义务并未产生任何实际影响，就不具有可诉性。

　　完善“会议纪要”制作程序推动依法行政

　　事实上，“会议纪要”应当具备何种形式和实质要件，应当记录何种内容，它的发布程序和范围及其法律后果如何。目前，法律法规并未明确给出一个界定标准。

　　近年来，各地针对和涉及“会议纪要”的行政诉讼数量增多，暴露出了“会议纪要”在制作和运作中的诸多问题。

　　一些法律界人士表示，政府的“会议纪要”不宜对所谓的“具体问题和专项事宜”作出最终规定或实体决定，更不能越权代替下级机关直接作出决定。葛伟认为，政府部门在制作“会议纪要”时，应多提原则性的意见。

　　李伟认为，政府部门要注意“会议纪要”所讨论事项的合法性、合理性。

　　“虽然‘会议纪要’有时不是一种具体的行政行为，但比法律法规更管用。”南昌某法院一位行政庭庭长向记者表示。

　　该行政庭庭长认为，完善“会议纪要”制作程序和具体要求，建立内部审查、监督机制，显得尤为迫切。只有这样，才能达到更好地推动政府依法行政。(曾勇荣 刘太金)